Model Perbandingan Administrasi Negara

Pengertian Model dalam Perbandingan Administrasi Negara

Penggunaan suatu model dalam melaksanakan perbandingan administrasi negara ditemukan dan digunakan  dalam dua metoda terakhir yaitu General System Model Building dari Fred W Riggs dan Midle Range Theory Formulation dari Ferrel Heady.

            Model dapat disinonimkan dengan contoh, pola, paradigma, ideal, standar, dan pencerminan. Ditinjau dari pemakaiannya istilah model dapat dibedakan dalam dua keperluan yaitu untuk pemakaian sehari-hari dan untuk tujuan ilmiah.

Sebagai alat untuk tujuan ilmiah, model oleh Dalton E Mac Farland diartikan sebagai sarana untuk menggambarkan situasi atau serangkaian kondisi sedemikian rupa sehingga perilaku yang terjadi di dalamnya dapat dijelaskan. Sedangkan  Daniel E Griffiths menyatakan bahwa istilah model dapat diperbandingkan dengan teori atau sinonim dengan teori dan juga dapat dipergunakan untuk subyek-subyek yang tidak banyak dikenal.  

Penyusunan model menurut Johnson, Kast dan Rosenzweig dengan menggunakan teknik yang umum dipakai untuk mengabstrasikan dan menyederhanakan, dalam rangka usaha untuk mempelajari karakterirstik atau aspek-aspek perilaku obyek atau sistem dalam berbagai kondisi. Lebih lanjut dikatakannya bahwa model merupakan penggambaran obyek, kejadian, proses atau sistem yang dipergunakan untuk melakukan peramalan dan pengendalian.

 Pernyataan yang lain dikemukakan oleh Hilgard dan Daniel Lerner bahwa model menunjuk pada pernyataan eksplisit tentang struktur yang diharapkan dapat ditemukan di dalam setiap mass of data tertentu. Sedangkan  Dwight Waldo menegaskan dalam kalimat yang pendek model merupakan sarana yang dapat dipergunakan untuk meredusir semua konsepsi tentang sifat, realita atau universe.   Sementara itu Marshall, Dimock and Dimock model merupakan teori yang memadukan semua faktor yang berperan dalam batas-batas tertentu untuk diuji kebenarannya sebagi sarana untuk menjelaskan fenomena tertentu. Yang terakhir Caldwell mengatakan bahwa di dalam model, simbol-simbol dipergunakan sebagai pengganti realita, hal-hal yang detail ditinggalkan untuk memperoleh kejelasan. Peranan penting model merupakan kerangka konseptual yang dapat dipergunakan untuk melihat realita yang kompleks.

Dalam hubungannya  dengan studi administrasi Negara Fred W Riggs mengatakan bahwa model menunjuk kepada suatu susunan daripada simbol-simbol dan aturan pelaksanaan yang dibayangkan sebagai mempunyai pasangan dengan kenyataan. Dalam hubungan ini jelaslah bahwa model merupakan persamaan atau contoh perumpamaan (paradigma) antara dunia kenyataan dengan gambaran pemikiran yang disederhanakan. Dengan model dapat diamati variabel-variabel sistem administrasi Negara secara lebih cermat. Pendapat ini juga mengandung pengertian bahwa model adalah copy atau imitasi dari suatu obyek yang disederhanakan.

   Sementara itu Pamuji menegaskan dan menyimpulkan bahwa model lazimnya merupakan suatu penggambaran obyek-obyek, kejadian-kejadian, proses-proses atau sistem dan dipergunakan untuk peramalan dan kontrol. Model membantu untuk memperoleh gambaran sesuatu obyek atau sistem secara bulat dan lengkap, yang dalam keadaan sebenarnya sangat komplek. Selanjutnya model tersebut berfungsi sebagai alat untuk melakukan analisis terhadap suatu obyek atau sistem.

Penggunaan Model dalam Perbandingan Administrasi Negara

Ilmuwan yang mengetrapkan penggunaan model adalah FW. Riggs dengan Teori Model Umum yang memunculkan dua model, yaitu : (1) Model Agraria dan Industria dan (2) Model Sala atau Prismatik. Ilmuwan kedua adalah Ferrel Heady dengan Teori Bentuk Tengah atau Struktural Bersyarat memunculkan Model Birokrasi.

Asumsi dasar yang dipakai para ilmuwan ini adalah bahwa (1) Masyarakat berkembang dan berubah secara linear atau satu arah dari masyarakat yang sederhana/tradisional ke masyarakat yang kompleks/modern. (2) Perkembangan dan perubahan sistem administrasi negara yang semakin maju selalu mengikuti sesuai, seiring dan sejalan dengan perkembangan dan perubahan yang terjadi di masyarakatnya. 

1. Model Agraria – Industria

Masyarakat secara dikotomis dibedakan menjadi dua kelompok besar yaitu masyarakat tradisional, sederhana, agraris, paguyuban (gemeinschaff) sebagai awal perkembangan dan masyarakat maju, kompleks, modern, industri, patembayan (gesselschaff) sebagai sisi yang lain dari perkembangan masyarakat. Masing-masing kutub kelompok masyarakat ini akan memiliki model sistem administrasi negara yang tidak sama.

Secara umum ciri masyarakat Agraris antara lain (1) Pengelompokan dan pelapisan masyarakat berdasar keturunan, golongan, darah dan sebagainya, (2) Norma yang dominan berlaku dalam masyarakat adalah norma yang bersifat partikularistik, (3) Jenis pekerjaan yang dimiliki dan dilakukan oleh anggota masyarakat homogen pada umumnya pada bidang pertanian, (4) Masyarakat relatif bersifat statis-stabil segan untuk berpindah ke tempat lain, (5) Pelapisan berdasar kehormatan/kedudukan sosial, keturunan, (6) Bentuk organisasi primer yang menonjol dan sangat berperan dalam masyarakat, (7) Aktivitas dalam bidang ekonomi dilakukan untuk memenuhi kebutuhan sendiri, dan (8) Banyak biaya yang harus dikeluarkan oleh anggota masyarakat untuk keperluan upacara yang berhubungan dengan kepercayaan tentang kehidupan.

Sedangkan ciri masyarakat Industri antara lain (1) Penilaian didasarkan kepada prestasi, hasil kerja dari seseorang. (2) Norma yang berlaku di dalam masyarakat bersifat universalistik sehingga berlaku umum, (3) Jenis pekerjaan yang ada di dalam masyarakat heterogen, spesifik sehingga memunculkan ragam pekerjaan yang tinggi/banyak dan spesialis. (4) Masyarakat bercirikan dinamis-mobil tidak segan untuk pindah baik yang berhubungan dengan tempat tinggal, jenis pekerjaan maupun yang lain. (5) Berlaku prinsip kesamaan antara sesama anggota masyarakat sehingga lebih tidak dapat ditemukan adanya lapisan-lapisan sosial dalam masyarakat, (6) Bentuk organisasi sekunder yang berperan menonjol dan kuat pengaruhnya dalam masyarakat, (7) Ekonomi berorientasi untuk memenuhi kebutuhan orang lain sehingga perdagangan semakin ramai dan maju (tergantung pada kekuatan pasar), serta (8) Anggota masyarakat lebih bersifat rasional lugas dalam berpikir dan bertindak.

Sistem Administrasi Negara Agraria – Industria

Sesuai dengan kerangka analisis yang dikembangkan oleh FW Riggs maka di dalam masyarakat agraris akan ditemukan sistem administrasi negara yang sesuai dan sejalan dengan ciri-ciri masyarakat agraris/tradisional  yang diberi nama Agraria sedangkan di dalam masyarakat industri demikian pula halnya akan  didapatkan juga sistem administrasi Negara yang sesuai dengan ciri-ciri masyarakat industri yang  diberi nama Industria

Lebih lanjut dinyatakannya bahwa model Agraria di dalamnya ada 2 (dua) sub model yaitu Submodel Feudalistik (Feudalistic) dan Submodel Birokratik Imperium (Imperial Bureaucratic). Demikian pula halnya dengan model Industria didalamnya ada dua submodel yaitu Submodel Totaliter (Totalitarian) dan Submodel Demokrasi (Democratic).

Model sistem Agraria akan berkembang dan berubah satu arah menuju model sistem Industria, demikian pula halnya dengan masing-masing dua submodelnya.

Arah perubahan dan perkembangan submodel terlihat ke dalam enam konfigurasi, yaitu : (1) Perubahan dari submodel Feudalistik menuju ke arah Birokratik Imperium secara timbal balik yang sama-sama berada dalam model Agraria. (2) Perubahan secara timbal balik juga terjadi dalam model Industria yang menyangkut antara Submodel Totaliter dengan Submodel Demokrasi. (3) Perubahan searah dari Submodel Feudalistik yang ada pada model Agraria menjadi Submodel Totaliter pada model Industria, (4) Perubahan searah dari Submodel Feudalistik yang ada pada model Agraria menjadi Submodel Demokrasi pada model Industria, (5) Perubahan searah dari Submodel Birokrasi Imperium yang ada pada model Agraria menjadi Submodel Totaliter pada model Industria, dan yang terkakhir (6) Perubahan searah dari Submodel Birokrasi Imperium yang ada pada model Agraria menjadi Submodel Demokrasi pada model Industria,

Variabel untuk pembuatan model Agraria-Industria adalah diferensiasi dan spesialisasi struktur dan fungsi. Struktur menunjuk kepada adanya lembaga-lembaga/institusi sedangkan fungsi menunjuk kepada tugas pelaksanaan dari suatu stuktur. Di dalam setiap masyarakat dijumpai lembaga-lembaga yang menjalankan fungsi tertentu. Sifat-sifat atau ciri-ciri yang membedakan berbagai macam tingkat pertumbuhan dan perkembangan masyarakat diperoleh dengan menghubungkan lembaga/institusi dan fungsi.

Dalam masyarakat tradisional (yang dalam hal ini model agraria), belum diketemukan  diferensiasi dan spesialisasi, dimana satu lembaga menjalankan beberapa fungsi. Masyarakat demikian disebut fused society. Dalam masyarakat modern (yang dalam hal ini termasuk model industria), telah terdapat diferensiasi dan spesialisasi yang berlanjut, dimana setiap lembaga menjalankan fungsi tertentu yang sangat khusus. Masyarakat demikian disebut juga sebagai refracted society.

1. 1.      Model SALA atau Prismatik

Model kedua yang diciptakan oleh FW Riggs ini khusus digunakan untuk menelaah dan menganalisis sistem administrasi negara yang ditemukan dan berada di dalam masyarakat yang sedang berkembang atau berubah dalam proses perubahan yang terjadi dari tipe masyarakat yang tradisional ke tipe masyarakat modern

Asumsi yang digunakan dalam munculnya Model SALA, adalah bahwa (1) Masyarakat berubah dan berkembang secara unilinear/searah dari kutub tradisional menuju kutub yang lain yaitu modern, (2) Percepatan perubahan yang dialami dan dilakukan oleh negara, bangsa-bangsa di berbagai belahan dunia tidak sama, (3) Negara yang dapat diklasifikasikan ke dalam kutub tradisional sebagai awal perkembangan masyarakat sudah amat sulit ditemukan atau boleh disebut hampir tidak ada, (4) Secara riel belum semua negara di dunia dapat diklasifikasikan mencapai dan menjadi Negara atau masyarakat modern, (5) Sebagian besar negara justru tersebar berada pada posisi antara tipe tradisional dan tipe modern dengan prosentase perbandingan bobot yang sangat beragam, (6) Kelompok ini sudah tidak sepenuhnya tradisional tetapi juga belum sepenuhnya modern, di dalamnya tercampur ciri karakteristik tradisional sekaligus juga ciri karakteristik modern secara bersama-sama berlaku dalam tata kehidupan masyarakat, (7) Pada kondisi dan kedudukan seperti itu maka model Agraria–Industria menjadi sudah tidak dapat dipakai lagi untuk memerikan atau menggambarkannya, sehingga (8) Harus diciptakan model lain yang mampu digunakan untuk menjelaskan tipe masyarakat campuran yang sedang berubah dari tradisional ke modern.

Masyarakat yang sedang berubah/bergeser/berproses/bergerak dari model masyarakat tradisional ke model masyarakat modern oleh FW Riggs diberi nama model Masyarakat Prismatik yang di dalamnya tercampur karakteristik tradisional sekaligus juga karakteristik modern yang diakui dan berlaku didalam masyarakat.

Model Masyarakat Prismatik

Nama Prismatik yang digunakan oleh FW Riggs untuk menyebut masyarakat yang sedang berkembang atau berubah berasal dari kata prisma. Prisma merupakan sebuah benda yang berbentuk bidang segitiga yang mampu memunculkan beraneka warna yang berbeda jika ada sebuah sinar disorotkan kepadanya, atau dari satu menjadi banyak dengan warna yang berbeda-beda dalam suatu waktu dan tempat ibarat seperti pelangi

Masyarakat diasumsikan seperti itu, yaitu masyarakat tradisional dianalogkan sebagai sinar yang tunggal (sebelum masuk ke dalam bidang prisma), sedang masyarakat modern dianalogkan sebagai aneka warna (yang muncul selepas bidang prisma) dan masyarakat yang sedang berkembang atau prismatik adalah bidang prisma itu sendiri yang didalamnya terjadi proses berubahnya sinar yang tunggal untuk menjadi beraneka warna

            Pada kondisi sekarang sulit mendapatkan realitas yang berada di kedua ujung ekstrim dari model agraria dan industria, yang ada kebanyakan dalam keadaan transisi (transitional society) dari tradisonal/agraris ke modern/industri. Untuk ini diciptakanlah model masyarakat prismatik (prismatic society), yaitu suatu masyarakat yang memiliki ciri-ciri tradisional atau agraria bersamaan dengan ciri-ciri modern atu industria.

            Dalam masyarakat prismatik beberapa pemimpin telah mengadakan pembaharuan-pembaharuan, mereka menganggap dirinya sebagai promotor dan inisiator modernisasi. Dalam hal yang demikian ini terjadilah proses pendesakan dan bukannya penggantian atas ciri-ciri atau sifat-sifat tradisional oleh ciri modern.

            Menurut Fred W Riggs ciri masyarakat prismatik adalah heteregonitas, formalisme, dan tindan (overlapping), yang penjelasan secara garis besarnya adalah sebagai berikut.

(1)   Heteregonitas. Salah satu ciri masyarakat prismatik ialah tingkat heteregonitas yang tinggi. Dengan heteregonitas dimaksudkan suatu campuran sifat-sifat masyarakat tradisional (fused society) dan masyarakat modern (refracted society). Dalam perwujudan rielnya dijumpai antara lain kota-kota modern dengan golongan cerdik cendekiawan yang hebat-hebat, kantor-kantor gaya Barat, dan sarana-sarana administrasi modern berada ditengah-tengah daerah pedesaan dengan penduduknya yang sebagian masih buta aksara diperintah oleh kepala-kepala rakyat atau orang ‘tua-tua’ dimana peran mereka di bidang politik, administrasi, keamanan dan sosial belum dideferensiasikan dan bercorak tradisional.

(2)  Formalisme. Ciri atau sifat yang kedua dari masyarakat prismatik adalah tingkat formalisme yang tinggi. Formalisme dapat diartikan sebagai tingkat ketidaksesuaian (discrepancy) atau tingkat konggruensi (congruence) antara apa yang telah dituliskan sebelumnya secara formal dengan apa yang dipraktekkan atau ditindakkan secara riel, antara norma-norma dan kenyataan atau realita. Semakin besar konggruensi keadaan semakin tidak realistis, semakin besar ketidaksesuaian semakin lebih formalistis.

(3)  Tindan (overlapping). Di dalam masyarakat prismatik terdapat tindan yang banyak, artinya struktur-struktur yang telah dideferensiasikan secara formal ada berdampingan dengan struktur-struktur yang belum dideferensiasikan. Dengan perkataan lain di dalam prismatic society telah disusun struktur baru, seperti misalnya dinas-dinas pemerintahan, dewan-dewan perwakilan rakyat, pemilihan umum, pasar-pasar, sekolah-sekolah dan sebagainya,  tetapi fungsi-fungsi administrasi, politik, ekonomi, pendidikan dan sebagainya sampai tingkat tertentu tetap dijalankan oleh struktur lama yang belum dideferensiasikan, seperti keluarga, badan-badan keagamaan dan kelompok-kelompok masyarakat tertentu lainnya.

Model SALA

Nama SALA sebagai sebutan administrasi Negara pada Negara-negara atau masyarakat yang sedang berkembang (prismatic society), diambilkan dari nama sebuah bagian dari bangunan rumah tinggal yang ditemukan di daerah Amerika Selatan. Bangunan ini agak terpisah dari rumah induk tetapi tetap menjadi bagian yang tidak terpisahkan atau tetap masih menyatu dan ada fasilitas penghubungnya. Bangunan ini oleh orang-orang Eropa/Barat biasa menyebutnya sebagai Paviliun. Bentuk bangunan seperti ini hanya ditemukan pada sedikit orang dalam masyarakat atau hanya pada orang-orang tertentu saja (yang biasanya memiliki kemampuan yang lebih besar dalam banyak hal). Bagian bangunan yang pada umumnya tidak lebih besar dari bangunan induk digunakan secara khusus untuk melakukan aktivitas pekerjaan yang berhubungan dengan masyarakat luas. Jadi merupakan konsep rumah tinggal yang menyatu dengan tempat bekerja.

Ciri Karakteristik SALA sebagai  Model SAN dalam Masyarakat Prismatik

(1)   Heterogenitas (heteregonity) : fungsi administrasi kekeluargaan dengan struktur jabatan baru. Fungsi-fungsi administratif yang semula dilaksanakan atas dasar hubungan kekeluargaan tetap dilanjutkan tetapi secara sembunyi-sembunyi, sementara itu disusun struktur jabatan kantor yang baru guna menggantikan organisasi atas dasar kekeluargaan tadi dan selanjutnya sebagai pantas-pantas disiapkan seperangkat norma untuk dipatuhi (walaupun nyatanya norma tersebut diabaikan).

(2)   Nepotisme (Nepotism) : universalistik dengan hubungan kekerabatan. Dalam masyarakat tradisonal jelas-jelas keluarga merupakan landasan bagi pemerintahan dan administrasi negara, dan wajar apabila jabatan-jabatan dalam administrasi negara disediakan bagi anggota keluarga (nepotisme). Dalam masyarakat yang sedang berkembang (prismatic society), sering terdapat seorang Presiden atau Perdana Menteri yang dipilih, tetapi menyerahkan kedudukannya kepada anak, menantu, kemenakan atau keluarga dekatnya, yang seharusnya kedudukan tersebut digantikan oleh seseorang melalui pemilihan. Jabatan-jabatan dalam administrasi negara dijabat oleh orang-orang atas dasar norma yang bersifat universalistik, tetapi nyatanya diam-diam diisi oleh orang-orang yang punya hubungan kekerabatan. Hal-hal demikian ini menjadi salah satu ciri dalam pengadaan pegawai dari model Sala.

(3)   Tindan (Overlapping) : antara pekerjaan kantor dengan urusan keluarga.  Pengaruh keluarga atau kerabat mengatasi pelaksanaan fungsi dinas/kantor sedemikian rupa sehingga peraturan/hukum dilaksanakan seenak-enaknya terhadap keluarga, sebaliknya sekeras-kerasnya terhadap pihak-pihak di luar kerabat. Hal ini berlaku juga terhadap pelaksanaan kontrak, pembelian perbekalan, pengadaan barang, pembayaran pajak, pemberian lisensi, pemberian ijin dan lain sebagainya. Bagi pihak luar pegawai-pegawai dari model sala ini nampak bersifat individualistik, karena mereka menilai kepentingan keluarga lebih tinggi daripada kepentingan dinas, pemerintah, kadang-kadang bahkan kepentingan negara.

(4)   Poly communal / plural community  : Mobilitas cukup tinggi tetapi tingkat asimilasi rendah. Pengelompokan atas dasar keluarga menumbuhkan solidaritas kelompok. Dalam negara berkembang solidaritas kelompok didapat atas dasar etnis, agama, ras yang bersifat mobil karena faktor komunikasi yang relatif baik, tetapi belum tercapai asimilasi  dengan penguasa (elite) karena sebagian dari anggota kelompok masih buta aksara, sehingga melahirkan beberapa kelompok masyarakat (communities) tertentu.

(5)   Clect yang mencakup klik, klub dan sekte (Clicques, Clubs, Sects) : Organisasi primer/tradisional dikelola secara modern atau sebaliknya. Clect dapat didefinisikan sebagai suatu organisasi yang memiliki fungsi-fungsi secara relatif bercampur baur bersifat semi tradisonal, tetapi diorganisir secara asoasional modern. Sekte oposisi dari partai-partai politik dan gerakan dalam masyarakat prismatik dapat digolongkan sebagai clect. Suatu organisasi mungkin jatuh dikuasai oleh satu clect tertentu yang anggota-anggotanya sangat kuat solidaritasnya dan sangat kompak menghadapi clect yang lain. Kekuasaan yang ada seakan-akan  dimonopoli oleh clect dimana pihak luar tidak dapat ikut serta. Dalam keadaan demikian berkembangkah suap, uang pelicin, upeti atau pungutan liar (pungli) guna mendapatkan pelayanan atau fasilitas.

(6)   Formalisme (Formalism) : Ekonomi bazaar-canteen. Pelaksanaan peraturan tersurat tidak sama dengan yang tersirat. Pelaksanaannya bisa diibaratkan sebagai bazar di mana tidak ada kepastian harga bersama-sama dengan kantin yang sudah ada kepastian harga dalam mengatur segala sesuatu dalam kehidupan masyarakat. Komisi tidak wajar seakan-akan dibenarkan, harga barang yang dibeli oleh dinas dinaikkan di atas harga pasar (mark-up), di mana selisih harga diserahkan kepada pejabat sebagai ’komisi’. Korupsi seolah-olah dilembagakan diikuti dengan mutasi periodik bergilir diantara jabatan-jabatan ’basah’ dan jabatan-jabatan ’kering’.  

(7)   Mitos, formula dan kode (Mythos, Formula and Code) : Modern dalam pemikiran tetapi pelaksanaan tradisional atau sebaliknya. Mitos, formula dan kode sudah diciptakan mengikuti pokok-pokok pikiran modern, tatapi dalam praktek tetap berlangsung tindakan-tindakan yang mengikuti norma tradisional. Pemerintahan oleh rakyat, kedaulatan di tangan rakyat (merupakan mitos modern), pejabat-pejabat eksekutif tertentu harus dipilih dalam pemilihan umum, pegawai-pegawai pemerintah administrasi negara adalah abdi masyarakat (merupakan formula modern), pemerintahan harus bertindak sesuai dengan hukum, administrasi negara dapat dituntut di depan pengadilan administrasi (merupakan kode modern), tetapi pada praktek kenyataannya rakyat dianggap sepi seolah-olah sebagai obyek saja, sementara pejabat mengangkat dirinya dalam jabatan yang tidak dibatasi, bukan administrasi yang menjadi public servants yang melayani, tetapi sebaliknya menjadi master yang dilayani dan sebagainya.

(8)   Distribusi kekuasaan : Otoritas lawan kontrol. (Distribution of Power : Authority versus Control). Kekuasaan seharusnya dibagi-bagi dengan pendelegasian dalam rangka desentralisasi, akan tetapi prakteknya justru sebaliknya sentralisasi yang berlaku. Pada sisi yang lain struktur kekuasaannya sentralistik dan terpusat akan tetapi pengendalian atau kontrolnya terpisah-pisah tersebar dilakukan oleh banyak pihak.

1. 2.     Model Birokrasi

            Dua model yang sudah diuraikan di atas adalah yang diusulkan oleh Fred W Riggs (yang didasarkan pada metoda general system model building atau model umum),  sedangkan model yang ketiga ini dikemukakan oleh Ferrel Heady (didasarkan pada metoda yang lain yang merupakan koreksi dan penyederhanaan model yang umum menjadi lebih terbatas/khusus dan diberi nama middle range theory formulation).

            Teori bentuk tengah ini tetap mendasarkan pada ekologi administrasi yaitu melihat hubungan administrasi negara dengan ekologi atau lingkungannya, hanya saja polanya disederhanakan atau dipangkas dengan menitik beratkan dua aspek saja. Kedua aspek dimaksud adalah sistem politik sebagai wakil dari lingkungan luar administrasi negara (faktor non administrasi) sebagai aspek lingkungan yang paling dominan, dan birokrasi sebagai wujud atau bentuk yang paling banyak dan mudah ditemukan dalam administrasi negara apapun (baik dalam masyarakat yang sedang membangun atau developing countries maupun masyarakat yang sudah maju/modern atau developed countries). Dengan perkataan lain dalam hal ini negara dibedakan berdasarkan proses pembangunan yang telah dilakukan pada masing-masing negara, yaitu kelompok negara sedang membangun dan negara yang sudah maju dalam pembangunannya.

            Birokrasi yang ideal menurut Max Weber memiliki ciri-ciri (1) Hirarkhi, kantor-kantor diorganisir atas dasar susunan hirarkhis, (2) Birokrasi adalah suatu istilah yang diterapkan dalam usaha-usaha publik dan privat, (3) Struktur pekerjaan yang rasional. Terdapat pembagian kerja yang rasional, setiap jabatan/posisi dilengkapi dengan kewenangan legal yang diperlukan untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan, (4) Formalisasi. Tindakan-tindakan, keputusan-keputusan dan peraturan-peraturan diformulasikan dan dicatat/ ditulis dengan tertib dan lengkap, (5) Kepemimpinan (manajemen) terpisah dari hak milik. Terdapat kelompok klas administratif yang profesional dan digaji, (6) Tidak ada hak milik pribadi atas jabatan/kantor, (7) Kemampuan dan latihan khusus diperlukan bagi kelompok klas administratif, (8) Anggota-anggota dipilih secara kompetitif atas dasar kemampuan/keahlian, dan (9) Berdasarkan hukum. Setiap jabatan/kantor memiliki kewenangan yang dirumuskan secara jelas dalam arti yuridis.

            Model ini dalam melihat hubungan administrasi negara dengan lingkungan, hanya dilihat subsistem yang berpengaruh paling kuat dan besar terhadap birokrasi, dalam hal ini yang ditemukan adalah sistem politik (harap diingat juga bahwa ada pendapat ahli yang menyatakan bahwa administrasi negara  adalah pelaksanaan dari kebijakan yang ditetapkan oleh sistem politik atau pemerintah). Sistem-sistem yang lain—seperti sosial, ekonomi budaya dan sebagainya—tidak dapat berpengaruh secara langsung terhadap administrasi negara/birokrasi, melainkan pengaruhnya lewat sistem politik. Sistem politik yang ada dalam hal ini dianggap sudah mencerminkan sitem ekonomi, budaya, sosial dan sebagainya.

            Hasil dari analisis hubungan sistem politik dengan birokrasi memunculkan sebanyak 10 model sistem administrasi negara, yang dikelompokkan dalam negara yang maju/modern dengan negara yang sedang berkembang sebagai berikut :

Pada negara maju, modern (developed countries) ditemukan ada empat model, yaitu : (1) Sistem Klasik di Perancis dan Jerman (Classical Administrative System : France and Germany), (2) Administrasi dalam Budaya Kewargaan seperti di Inggris dan Amerika Serikat (Administration in the Civic Culture : Great Britain and the United States), (3) Administrasi dimodernisasikan seperti yang dilakukan di Jepang (Modernizing Administration : Japan), dan (4) Administrasi Komunis/sosialis di Uni Sovyet (Administrative under Communist : the USSR).

Pada negara sedang berkembang (developing countries) ada enam model, yaitu ; (1) Sistem Otokrasi Tradisional (Traditional Authocratic System), seperti pada negara-negara di kawasan Timur Tengah, (2) Sistem Birokrasi Elite Sipil dan Militer (Bureaucratic Elite System Cicil and Military), seperti Indonesia, Thailand, (3) Sistem Kompetisi Penuh (Polyarchal Competitive System), seperti di Philipina, (4) Sistem Partai Dominan Semi Kompetisi (Dominant Party Semi Competitive System), seperti di India, Malaysia, Indonesia, (5) Sistem Mobilisasi Partai Dominan (Dominant Party Mobilization System), seperti beberapa Negara di Afrika, dan (6) Sistem Komunis Totaliter (Communist Totalitarian System) seperti di Korea Utara.

9.2.2. Rangkuman

Perbandingan administrasi Negara telah mengalami kemajuan yang cukup bermakna dengan pemanfaatan model sebagai sarana metoda dalam melakukan studi perbandingan dalam administrasi Negara.

Tuntutan tentang penggunaan model dalam studi perbandingan administrasi Negara memunculkan paling tidak tiga model pengetrapan dalam  perbandingan administrasi negara, yaitu (1) Model Agraria dan Industria, (2) Model Sala atau Prismatik, dan (3) Model Birokrasi.

9.3. PENUTUP

Untuk mengetahui sejauh mana pemahaman awal mahasiswa mengenai berbagai model dalam studi perbandingan administrasi negara maka berikut beberapa contoh pertanyaan yang relevan:

1. Apa yang Saudara ketahui tentang model, beri penjelasan dan lengkapi dengan contohnya.
2. Uraikan berbagai alasan yang menyebabkan model dipakai dalam perbandingan administrasi negara.
3. Jelaskan model agraria industria yang dikemukakan oleh FW Riggs seraya lengkapi dengan contohnya.
4. Jelaskan model Sala dalam studi perbandingan administrasi negara yang dikenukakan oleh FW Riggs dan berikan contohnya.
5. Jelaskan model perbandingan Birokrasi yamg dikemukakan oleh Ferrel Heady dalam melengkapi studi perbandingan administrasi negara.
6. Jelaskan tentang model administrasi negara yang ada pada negara maju dan negara sedang berkembang menurut model perbandingan birokrasi. 

9.4. DAFTAR PUSTAKA

Heady, Ferrel, 1971. Public Administration : A Comparative Perspective, Englewood Cliffs, N.J,   Prentice Hall Inc.

Henry, N,1998. Public Administration and Public Affairs, Pearson Prentice Hall, New Jersey.

Kadarwati, Tri, 1994. Administrasi Negara Perbandingan, Karunika, Jakarta.

Pamudji, S, 1988. Ekologi Administrasi Negara, Bina Aksara, Jakarta.

Raphaeli, Nimrod (Ed), 1970. Readings in Camparative Public Administration, Allyn and Bacon Inc, Boston.

Riggs, Fred W, 1978. Administration in Developing Countries : The Theory of Prismatic Society, Houghton Mifflin Company, Boston.

Siffin, William J, 1967. Comparative Study of Public Administration, Indiana University, Bloomington.

Suhardjono, 1988. Pengantar Studi Perbandingan Administrasi Negara, Penerbit Sangkakala, Malang.      

9.5.         SENARAI

1. Model merupakan suatu penggambaran obyek-obyek, kejadian-kejadian, proses-proses atau sistem dan dipergunakan untuk peramalan dan kontrol. Model membantu untuk memperoleh gambaran sesuatu obyek atau sistem secara bulat dan lengkap, yang dalam keadaan sebenarnya sangat komplek.
2. Agraria adalah model sistem administrasi negara yang ada/ditemukan pada masyarakat tradisional atau agraris.
3. Industria adalah model sistem administrasi negara yang ditemukan/ada pada masyarakat maju atau industri.
4. Sala adalah model sistem administrasi negara yang ada pada masyarakat yang sedang berkembang atau prismatik.